ИСТИНА

Положения на защиту. 1.Разработана концепция правового регулирования государственного финансового планирования, которая представляет собой структурированное научное знание, включающее научные воззрения, анализ и обобщение исторических форм регулирования, принципы и иные научные положения, создающие целостное научное представление о правовом регулировании государственного финансового планирования. Основой структуры доктрины является теоретико-правовая категория механизма правового регулирования, в соответствии с теоретической конструкцией которой выявлены общие закономерности развития, специфика и взаимосвязи финансово-плановых актов, правоотношений и правоприменения в правовом регулировании государственного финансового планирования. В рамках концепции правового регулирования определено значение государственного финансового планирования в контексте современного стратегического планирования как метода управления публичными финансами «из будущего в настоящее», осуществляемого на основе целеполагания в пределах временных, ресурсных, пространственных и иных ограничений (горизонта планирования). В этом значении государственное планирование является составляющей государственного управления как процесса достижения целей и решения задач государства через субъекты управления. Государственное финансовое планирование осуществляется во всех сферах финансов и интегрируется в систему стратегического планирования в Российской Федерации. Разработка целостной доктрины правового регулирования государственного финансового планирования позволяет систематизировать и дать оценку уже сложившимся явлениям правовой действительности, а также обозначить вектор дальнейшего развития правового регулирования государственного финансового планирования в Российской Федерации. 2. В ходе исследования исторического генезиса правового регулирования (от формализации отдельных плановых начал в финансовом хозяйстве к законодательным основам государственного финансового планирования) выявлены тенденции правового регулирования государственного финансового планирования, которые обусловили его современное состояние. Государственное финансовое планирование прошло путь от спорадических норм к системе положений законодательства о планировании государственных финансов; от секретных документов, содержащих констатацию государственных финансовых операций в виде относительно достоверного баланса, к публикуемым финансово-плановым актам с управляющим воздействием на все сферы публичных финансов. Выявлена тенденция развития правового регулирования государственного финансового планирования от полностью автономного правового регулирования (независимо от социально-экономического, территориального и иных видов планирования) к законодательно оформленной интеграции государственного финансового планирования в систему стратегического планирования в Российской Федерации. 3. В целях определения места в системе российского права совокупности взаимосвязанных норм о сложившихся однотипных общественных отношениях по поводу государственного финансового планирования предлагается обособить их в новый институт финансового права — институт государственного финансового планирования. Предмет института государственного финансового планирования — взаимосвязанные нормы права, регулирующие конкретную устойчивую группу общественных отношений, которые складываются по поводу государственного финансового планирования для своевременного ресурсного обеспечения функционирования государства и целей стратегического планирования в Российской Федерации. 4. С целью повышения уровня истинности научного отражения правовой действительности в теории финансового права предлагается дополнить систему науки финансового права институтом государственного финансового планирования, формирующимся из согласованных научных взглядов и воззрений, концепций и научных трудов. Дополнение системы финансового права институтом государственного финансового планирования восполняет пробел в системе науки финансового права и открывает возможности для выявления общих закономерностей правового регулирования для совершенствования нормотворчества и правоприменительной практики. 5. В результате ретроспективного анализа развития финансового законодательства выявлены подходы, которые могут быть положены в основу правового регулирования государственного финансового планирования: программно-целевой подход (основанный на целеполагании); нормативный подход (основанный на заданных параметрах). Формирование полноценного научного представления о правовой действительности в динамике предполагает, что в теории финансового права необходимо рассматривать как доминирующий в современном законодательстве программно-целевой подход, так и нормативный подход, воплощенный в ранее действовавших государственных социальных стандартах. 6. В развитие научной доктрины правового регулирования государственного финансового планирования предложено новое научное содержание принципа плановости финансовой деятельности, который распространяется на организационные и организационно-имущественные аспекты финансовой деятельности государства. Авторское научное представление о принципе плановости финансовой деятельности включает внутренний аспект, ограниченный рамками правового регулирования финансовой деятельности государства, и внешний аспект, интегрирующий правовое регулирование государственного финансового планирования и финансовую деятельность государства в систему стратегического планирования в Российской Федерации. Принцип плановости финансовой деятельности с точки зрения внутреннего аспекта предполагает точное исполнение запланированного в финансово-плановых актах, а это означает, что недопустимо как недостижение плановых показателей, так и их превышение. Допустимыми и желательными с точки зрения адаптации к изменившимся условиям являются только объективно обоснованные отклонения, соответствующие целям государственного финансового планирования. Внешний аспект принципа плановости финансовой деятельности означает, что цели государственного финансового планирования подчиняются целям стратегического планирования в Российской Федерации, соответственно, финансово-плановые акты должны рассматриваться в контексте системы стратегического планирования в Российской Федерации. 7. С учетом созданной системы научных представлений о правовом регулировании государственного финансового планирования и нового научного содержания принципа плановости финансовой деятельности внесено предложение интегрировать государственное финансовое планирование в систему стратегического планирования в том числе на базе координации принципа плановости финансовой деятельности государства и принципа ресурсной обеспеченности стратегического планирования в Российской Федерации, который предполагает определение источников финансового и иного ресурсного обеспечения стратегического планирования. 8. Теория финансового права дополнена авторским определением понятия финансово-плановых актов. Финансово-плановые акты — это правовые акты, которые содержат показатели, стратегические цели и иные предписания, связанные с финансовым планированием и формирующие целостное представление о предмете регулирования (финансовой системе, бюджетной системе, состоянии финансов в определенной сфере государственной политики и т. д.) в будущем. Будучи целостными актами, финансово-плановые акты могут изменяться, дополняться или отменяться только с учетом всего их содержания. Предписания таких актов не могут быть оспорены в судебном порядке каждое в отдельности. Финансово-плановые акты могут содержать только те предписания, которые связаны с государственным финансовым планированием. С целью выявления общих черт и особенностей финансово-плановых актов в разных сферах финансов предлагается классифицировать их по сфере целеполагания: финансово-плановые акты в бюджетно-налоговой сфере; финансово-плановые акты в сфере государственных расходов; финансово- плановые акты в сфере финансового рынка. 9.Проведены оценка и систематизация правоотношений по поводу применения метода государственного финансового планирования. Доказано, что правоотношения, складывающиеся по поводу государственного финансового планирования, относятся к предмету финансового права. Правоотношения, складывающиеся по поводу государственного финансового планирования, являются организационными финансовыми правоотношениями (правоотношениями первого порядка), которые предшествуют и создают основу для организационно-имущественных финансовых правоотношений, возникающих по поводу собирания, распределения и использования денежных средств (правоотношений второго порядка). Установлено, что правоотношения, складывающиеся по поводу государственного финансового планирования, бывают относительными и абсолютными. Правоотношения по поводу государственного финансового планирования возникают в разных сферах финансов. Субъектами относительных правоотношений являются уполномоченные органы власти, а также экспертные организации, участвующие в них в связи с разработкой сценариев, экспертной оценкой последствий финансово-плановых актов. Субъектами абсолютных правоотношений выступают государство и неограниченный круг лиц. Предлагается создать орган или организацию для экспертного сопровождения государственного финансового планирования — совет по государственному финансовому планированию, законодательно наделив его независимым статусом. Предложение может быть реализовано путем принятия отдельного федерального закона или внесения дополнений в существующий Федеральный закон о стратегическом планировании. 10. С целью совершенствования правоприменительной практики обосновано, что суды могут применять финансово-плановые акты для оценки всех нормативных и индивидуальных актов, изданных на их основе, а также для оценки действий государства и лиц, вступающих в организационно- имущественные финансовые правоотношения. Научно установлено, что финансово-плановые акты могут оцениваться судами на предмет соответствия Конституции и законодательству на основе сформулированных Конституционным Судом РФ принципов соразмерности и поддержания доверия граждан к действиям государства с учетом широкой дискреции органов исполнительной и законодательной власти в финансовой сфере. 11.Установлено, что общие закономерности, входящие в доктрину правового регулирования государственного финансового планирования, применимы к бюджетной сфере. Сделан вывод, что закон (акт) о бюджете как финансово-плановый акт является целостным нормативным актом, неделимым на индивидуальные предписания. Научно обосновано, что закон (акт) о бюджете не может включать предписания, не связанные с государственным финансовым планированием. С целью совершенствования организационно-правовой основы правоотношений, складывающихся по поводу государственного финансового планирования в бюджетной сфере, внесено предложение создать имеющую законодательно гарантированный независимый статус экспертную организацию, обеспечивающую экспертное сопровождение бюджетного планирования, или наделить независимым статусом на основе Федерального закона о стратегическом планировании уже существующую организацию (орган). 12. Обосновано, что доктрина правового регулирования государственного финансового планирования применима к сфере государственных расходов. Государственные программы отнесены к финансово-плановым актам, и определено, что государственные программы разделяют все особенности финансово-плановых актов. Сделан значимый для правового регулирования государственных программ вывод, что они не могут содержать предписания, не связанные с государственным финансовым планированием. 13. Установлено, что общие закономерности доктрины правового регулирования государственного финансового планирования действуют в сфере финансового рынка, хотя объем правового регулирования государственного финансового планирования в данной сфере ограничен по сравнению с другими секторами финансов и уступает место иным инструментам регулирования (политика, экономика) в силу необходимости оперативного управляющего воздействия. Идентифицированы финансово- плановые акты в механизме правового регулирования государственного планирования на финансовом рынке. Координация целей Банка России с целями стратегического планирования, а также придание Банку России статуса участника стратегического планирования в Российской Федерации в законодательстве РФ создают нормативную основу для интеграции государственного финансового планирования на финансовом рынке в систему стратегического планирования в Российской Федерации. Теоретическая значимость исследования заключается в развитии теории финансового права и расширении его предмета за счет комплекса однородных отношений, складывающихся по поводу государственного финансового планирования, урегулированных правом. Теория финансового права пополняется новой концепцией — концепцией правового регулирования государственного финансового планирования, отражающей в науке современные правовые явления и устанавливающей связи между теоретическими категориями. Доктрина правового регулирования государственного финансового планирования обогащает научно-понятийный аппарат теории финансового права понятиями финансово-плановых актов, относительных и абсолютных правоотношений, складывающихся по поводу государственного финансового планирования, и т. д. Развивая теорию финансового права, автор выявляет общие закономерности и особенности применения метода государственного финансового планирования в разных областях финансов. В предмет финансового права включаются отношения, складывающиеся по поводу государственного финансового планирования, а в систему финансово-правовой науки — институт государственного финансового планирования, что позволяет автору углублять теоретические исследования этой группы отношений, применяя общие закономерности. Настоящей диссертационной работой открывается целое направление развития финансово-правовой мысли. Институт государственного финансового планирования дает базу для дальнейших исследований взаимосвязей между подотраслями и институтами финансового права, для совершенствования правового регулирования государственного финансового планирования, интеграции государственного финансового планирования в систему стратегического планирования в Российской Федерации.